Õpetajate palgamudelid

SISSEJUHATUS

Õpetajate palgamudelid varieeruvad riigiti ja haridussüsteemiti. Peamiselt kasutatakse kolme tasustamisprintsiipi. Esiteks fikseeritud palgamudel, kus lisaks kokkuleppelisele alampalgale võivad staaž ja kvalifikatsioon määrata palgaastmestiku. Sarnane on ka karjääriastme mudel, kus kindlad kriteeriumid, näiteks staaž, kutseeksam või täiendõppe läbimine, võimaldavad karjääri- ja palgaredelil edasi liikuda. Väga erinev nendest kahest on tulemus- ja soorituspõhine palgamudel, kus palk kujuneb tulemuste (nt tagasiside, õpilaste edasijõudmine aines, kolleegide hinnangud) alusel. Alternatiiv on palkade täielik detsentraliseerimine, kus koolijuht otsustab talle kättesaadava info põhjal ise õpetajate palgad või mudeli, mille alusel palka maksta.

Eestis kehtib ametlikult segu fikseeritud ja soorituspõhisest palgamudelist, mis fikseerib täiskohaga töötava õpetaja miinimumpalga. Lisaks võib koolijuht palkasid diferentseerida. Täistöökoht on määratletud kui 35 tundi nädalas, millest 21–24 tundi on kontakttunnid, st klassi ees seistud tunnid. Palga alammääraks on alates 1. jaanuarist 2025 sätestatud 1820 eurot (bruto) kuus. Siiski on koolijuhtidel palgafondist 20% nn muutuvreserv, mis võimaldab tasustada sooritust.

Rahandusministeeriumi andmetel oli 10. novembri 2024 seisuga tegelik (arvestuslik) õpetajate keskmine palk 2184 eurot kuus.1 Meie näitame, et 2024. aasta mai seisuga oli tegelik kuine keskmine väljamaksete summa suurem. Küsimus on, kas see tuleneb õpetajate üle normkoormuse töötamisest või koolivälisest lisateenistusest.

Nelja aasta jooksul ehk 2019. ja 2023. aasta oktoobri võrdluses on väljamaksed põhihariduses ja gümnaasiumis töötavatele õpetajatele kasvanud 37% ja veidi enam kutsehariduses. Kuigi Eesti ametlikus palgamudelis (kuni aastani 2025) puudusid õpetaja staažil, kompetentsil ja efektiivsusel (õpitulemuste edendamisel) põhinevad palgaastmed, oli koolijuhtidel autonoomia sellised palgamudeleid ise kehtestada. Seega küsime, kas koolijuhid maksid staaži ja hariduse eest ning kas staažiaasta palk kasvas kiiresti esimesel viiel õpetamisaastal. Kahjuks ei võimalda meie andmed küsida, kas teatud õppeainete (nt loodusteadused ja matemaatika) või madalama sotsiaalmajandusliku staatusega peredest ja erivajadustega (sh ülivõimekate) õpilaste õpetajaid tasustatakse heldemini.

ÕPETAJATE TÖÖTURG: ÜKS TÖÖANDJA VERSUS TÖÖAMPSUTAMINE

Fikseeritud palgamudeli eeliseks peetakse eelkõige läbipaistvust2 ja nn lahtikaubastamist (ingl decommodification)3 – õpetaja kui amet ei ole turukaup. Väidetakse, et eriti võrreldes soorituspõhise mudeliga võib fikseerimine suurendada koostööd.4 Fikseerimise miinuseks peetakse väärate ajendite teket ehk näiteks kiire palgakasvu tingimustes ei loo see motivatsiooni koolis pikalt töötada. Ka eeldatakse, et soorituspõhine mudel tõstab õpetamise kvaliteeti.5 Fikseerimine koos soorituspõhisusega aga tekitab ajendeid teenida rohkem lühiajaliste töödega (ampsumajandus), mis viib oletatavasti kahe õpetajaturu tekkeni – esiteks väikese koormusega õpetajad ning teiseks elupõlised rohkem kui täiskoormusega töötavad õpetajad. Kas see on ka Eestis juhtumas?

Õpetajate arv on aastatel 2017–2023 oluliselt, aga aeglustuvalt kasvanud. Enim on kasvu panustanud pedagoogilise hariduseta (u 40% kõikidest õpetajatest) õpetajate koolitööle asumine. Siiski on kasvanud ka magistrikraadiga ehk kvalifitseeritud õpetajate arv, aga mitte nende osakaal õpetajaskonnas. Vaid väike osa (8%) neist töötab mõnel muul kui otseselt õpetamise ametikohal (vt joonis 3.3.1).

Ligi kaks kolmandikku õpetajatest töötab vaid ühel põhitöökohal ja suurem osa neist täiskoormusega. Töötuid õpetajaid põhimõtteliselt ei ole. Keskmiselt on õpetajate koormus 2023. aastal 0,9 ja see tuleneb nii noorte kui ka eakate õpetajate osakoormusega töötamisest. Osakoormusega töötavad siiski peamiselt väga noored (vanusegrupp 20–25), kellel eeldatavalt pedagoogiline haridus puudub. Rohkem kui täiskoormusega töötab vaid väga väike osa õpetajatest (alla 10%).

Vaid ühel kolmandikul õpetajatest on võlaõiguslikke lepinguid (nt käsundusleping) ja keskmiselt teenitakse nendelt siiski kuus vähe – umbes 175 eurot lisatasu (joonis 3.3.2). On ka neid, kellel on rohkem kui kaks lepingut (vt artikli lõpus olevas lisas jooniseid 3.3.7–3.3.9).

Kuigi joonis 3.3.2 ei võta arvesse töökoormust, on näha, et ka õpetajate n-ö alternatiivne võimalus palgateenimiseks (keskmine paneel) on siiski jäänud kõrgemaks kui õpetajate töötasud, ka teenivad õpetajana mitte töötavad õpetajad lisa võlaõiguslike lepingutega.

Andmestik. Toetume registriandmetele: pedagoogide registri põhjal on selekteeritud kõik õpetaja- ja õppejõuametiga seotud isikud. Töötamise registrist (TÖR) on võetud kõik nende registreeritud töötamised perioodil 1.09.2019–1.09.2024 koos taustaandmetega. Statistikaamet liitis neile andmetele tulu- ja sotsiaalmaksu deklaratsioonid (TSD) ja haridusregistri (EHIS) andmed. Analüüsimeetoditena kasutasime regressioonanalüüsi tehnikaid. Tavapraktika on hinnata palgavõrrandeid Minceri lähenemise põhjal, kus sõltuvaks muutujaks on logaritmitud (kuine) teenistus, mida meie analüüsis selgitavad haridus, tööstaaž, õpetamise tase (põhikool, gümnaasium, kutsekool) ja sugu. Aja mõju võtab arvesse kuine ja aastane fiktiivmuutuja ning kooli eripära kooli fiktiivmuutuja. Teiste regressioonitehnikate puhul näitame tulemusi vaid graafikutel.

Seega võime üldistada, et pigem sõltub väikese koormusega töötamine võimalustest: teenitakse lisa pensionile või töötatakse koolis enne pedagoogilise hariduse omandamist. Tööampsutamine on olnud viimasel seitsmel aastal võrdlemisi stabiilne ja hüppelist kasvu ei ole toimunud ka pärast koroonapandeemiat. Erinevalt kuulujuttudest ei teeni õpetajad suuri lisatasusid võlaõiguslepingutega (ehk umbes 10%).

KUIDAS MÕJUTAVAD ÕPETAJA PALKA STAAŽ, HARIDUS, SUGU JA ÕPETAMISE KEERUKUS?

Teaduskirjandus on pikalt toetunud faktile, et hariduse rahastamine ei korreleeru positiivselt õpilaste tulemustega.6 Sellest ei saa siiski järeldada, et raha ei ole õpitulemuste mõjutamisel oluline. Pigem ei ole senised rahastamisprintsiibid suurema rahaga suutnud paremat haridust anda ehk raha eraldatakse ebatõhusalt. Kuigi selles vallas on sadu uuringuid, on mõjukaks saanud 2000. aastal tehtud õpetajate palkade uuring, mis näitab, et õpetajate palgakorraldus (palgamudel) mõjutab õpilaste tulemuslikkust ja heaolu vaid teatud tingimustel.7 Erinevalt eelkirjeldatud Eesti formaalsest palgamudelist leiavad mainitud autorid, et tüüpiliselt on palgakujundus astmeline, st nii karjäär (kui ka mitu aastat kogemust) ja haridustase on palgaastmeteks. Paraku näidatakse selles uuringus8, et karjääriastme mudel ei ole mõjus. Uuring osutab pigem, et palgamudel peaks sisaldama kiiret palgatõusu esimesel viiel aastal, mil õpetaja (oskus) areneb kiiresti ja õpetamine muutub mõjusamaks. Palgamudel ei tohiks sisaldada astet haridustaseme eest, sest haridustase ei tee õpetajat paremaks. Kõrgemalt peaks tasustama aga erivajadusega või madalama sotsiaalse staatusega laste ning keerukamate ainete ning tasemete õpetajaid.

Eesti statistika näitab, et viimane mittesesoonne väljamakse (kõikides asutustes kokku kuus, mais 2024) Eesti õpetajatele oli suurem kui Rahandusministeeriumi hinnangus, mis põhineb vaid õpetajate palgal (tabel 3.3.1). Väljamaksed on ootuspäraselt suurimad gümnaasiumiõpetajatel. Magistrikraadil on võrreldes bakalaureusekraadiga statistiliselt oluline mõju palga väljamaksele, aga me ei saa kontrollida, kas õppeaine või taseme keerukus annab palgalisa. Kutsekoolide puhul üllatab negatiivne koefitsiendi hinnang: magistrikraad vähendab palka, samas on mõju väga väike, jäädes alla 1%. Doktorikraadi puhul on võrreldes bakalaureusekraadiga väljamakse erinevus märkimisväärne, üllatavalt on see suurim põhija kutsekoolides ja madalaim gümnaasiumides.

Naiste madalamad palgatasemed (sh hariduses) on hästi välja tulnud mitmes uuringus ja sellel on mitmeid selgitusi. Kõige tüüpilisem on alternatiivkulu selgitus: haritud meeste palgatase on üldiselt kõrgem, näiteks teenivad OECD riikides meesõpetajad keskmiselt 77% sarnase haridusega meestest, samas kui naisõpetajad teenivad sarnases võrdluses enam kui naised alternatiivsetel töökohtadel.9 See tekitab ka sooliselt erineva palgasurve.

Õpetajate kuised palkade väljamaksed on sesoonsed: puhkuserahad makstakse välja juunis (vt artikli lõpus olevaid lisasid). Tundub, et makstakse ka jõulupreemiaid või vormistatakse jõulupuhkusi. Siiski näeme tabelist 3.3.1, et staažilisa makstakse kõikides haridusinstitutsioonides ja enamasti sarnases ulatuses (osaliselt võib see üle kanduda ka vanuse koefitsienti). Paraku on tegemist üldistusega, sest andmed näitavad, et sugugi ei maksta iga staažiaasta eest fikseeritud protsenti. Joonis 3.3.3 näitab kahe eri funktsionaalse seose puhul väljamaksete dünaamikat tööstaaži (0–20 aastat) puhul. Pikemat staaži ei võimalda näidata registrite ajaline piiratus, st pikema ajalooga andmed puuduvad.

Paneelis a näeme kiiret tõusu nii põhi- kui ka gümnaasiumiõpetajate töötasudes karjääri alguses ja minimaalset tõusu pärast paariaastast töötamist, kutsekoolidel staažiaastad aga on negatiivse mõjuga. Paneelis b näeme, et põhikoolides käituvad palgad efektiivse mudeliga sarnaselt: palk kasvab kiiresti staaži alguses ning pärast 15. staažiaastat. Gümnaasiumides on tõus pigem 5.–10. staažiaastal ja pärast 15. staažiaastat. Kutsekoolide puhul aga hakkavad pärast kuuendat staažiaastat palgad langema ja alustavad tõusu alles 13. staažiaastal.

TULEVIKU VÄLJAKUTSED

Kas tsentraalne või detsentraliseeritud palgamudel?

Õpetajate palgamudelitel on mitu eesmärki: tagada järelkasv10 ning õiglane ehk panusepõhine tasustamine.11 Haridusökonoomika kuulsaima autori Hanusheki12 119 uuringu metaanalüüs näitab, et 20% juhtudest on seos õpetajate palkade ja õpilaste tulemuste vahel positiivne, 7% negatiivne ja ülejäänud juhtudel statistiliselt mitteoluline. Arusaamine, mis on õiglane ja mis motiveeriks panustama, erineb. Meie haridusökonoomiline lähenemine eeldab, et panus ja tasustamine peavad liikuma käsikäes, põhinedes tõendusel13. Seega on soovitav palgakasv just esimesel viiel õpetamisaastal, kõrgemad palgad keerulisemates klassiruumides ja ainetes, kus õpivad hariduslike erivajadustega ja madala sotsiaalmajandusliku taustaga õpilased, ning kõrgemates klassides. Soovitame õpetamistaseme või ainespetsiifilist palgamudelit. Ideaalses maailmas peaks efektiivne palgakujundus seega kuuluma võimeka koolijuhi pädevusse.

Kas ampsutööturg tuleb ka (kooli)haridusse?

Eesti on olnud helde haridusrahastaja. Võrreldes teiste Euroopa riikidega investeerime iga taseme haridusse keskmisest enam. Samas on õpetajad selgelt märku andnud, et teenivad vähe ja töötavad ülekoormusega. Viimane võib olla tingitud nii vajadusest kui ka võimalustest, sest ka paljude teiste ametite pidajad töötavad palju ja mitmel töökohal, aga nende keskmise palga arvestuses pole määratletud normkoormust. Me näitasime, et ülekoormusega (st enam kui täiskoormusega) töötavad pigem 40–60-aastased õpetajad ja hindame seda võimalustest lähtuvaks.

Kui kõrghariduses ollakse möödapääsmatult ja rohkem või vähem murelikult lepitud lühiajaliste lepingute ja „ampsutamisega“ isegi eliithariduses14, siis pärast koroonapandeemiat on õpetamisturg paisunud eelkõige tasuliste koduõpetajate (tuutorite) arvelt, kelle teenusteni jõutakse platvormide või isiklike soovituste kaudu. Ka ärilahendused on jõudnud kooli, näiteks asendusõpetajate kasvuprogramm15, mis otsib võlaõiguslike lepingute toel (asendus)õpetajaid. Meie analüüs ei näidanud võlaõiguslike lepingute plahvatuslikku kasvutrendi. Siiski on ühel kolmandikul õpetajatest ka selliseid lepinguid ja kuna õpetajate koguarv on kasvanud, on kasvanud ka selliste lepingute arv. Lisa teenitakse kuus keskmiselt alla 200 euro.

Mida enam on koolijuhil autonoomiat palgaja personaliküsimustes, seda enam on täheldatud koolide omavahelist konkurentsi ja turukäitumist. Konkurents võib avalduda selektiivses vastuvõtus ehk koolivalikus, kooli mainesse investeerimises ja ka õpetajate palkamises. Seda kõike võib kuvada kui haridust edendavat praktikat16, aga ka kui narratiivi, mis rõhutab hariduse kaubastamist, õpetajate koostöö vähenemist, koolidevahelise erinevuse ja segregatsiooni süvenemist.17 Seda teemat käsitleb pikemalt käesoleva aruande 4. peatükk.

Tingimustes, kus õpetaja keskmine vanus on ületanud 50 eluaastat (vt lisas olevaid jooniseid 3.3.10 ja 3.3.11) ja koolijuhtide vanus on veelgi kõrgem, ei olda siiski nii altid kasutama platvormitööd, tööampse ja lühiajalisi tehingukulude rohkeid töösuhteid. Nii näemegi, et võlaõiguslepingud on pigem noorematel pedagoogide registrisse kuuluvatel õpetajatel. Prognoosime selle trendi jätkumist.

Kas Eestis on probleem õpetajate järelkasvuga?

Viimaste uuringute18 valguses on levinud arusaam, et õpetajaid on puudu kohe ja palju.19 Ometi on näha suurt huvi õpetajahariduse vastu20, õpetajakutset omavaid, kuid õpetajatena mitte töötavaid inimesi on palju21 ning plaanitud on seadusmuudatused22, mis alandavad õpetajaametisse sisenemise barjääre. Ka siin artiklis käsitletud õpetajate palgakasv peaks motiveerima edaspidi nii õpetajaharidust omandama kui ka õpetajaametisse astuma. On isegi väidetud, et õpetajate palgad ületavad õppejõudude palkasid (vt lisas jooniseid 3.3.5 ja 3.3.6). Viimase fakti puhul võib olla põhjuseks nii õpetajaametisse sisenemise kõrge barjäär (õppejõuna võib töötada, aga õpetajana ei või) või ka vähene ülikoolidevaheline konkurents, mis võimaldab ülikoolil monopsonistlikult palku all hoida, samas kui koolid konkureerivad õpetajate nimel. Lisaks näitame, et õpetajakutset omavaid, aga õpetajana mittetöötavaid inimesi, kes saaksid asuda õpetajaametisse, on alates 2019. aastast olnud stabiilselt umbes 2600 (8% õpetajatest). Seega on meie hinnangul õpetajate tööturg pigem liikumas helgel kursil.

LISAD

Lisa 1. Gümnaasiumi-, põhikooli- ja kutsekooliõpetajate väljamaksete kuine ja aastane dünaamika viimasel viiel aastal

Tabel 3.3.2 kirjeldab registripõhiseid andmeid, kus kõik õpetajaametisse registreeritud isikud on seotud töötamise registri (TÖR) andmetega perioodil 1.09.2019–1.09.2024 ja ühendatud taustaandmetega (sugu, haridus, vanus), mis omakorda on ühitatud tulu- ja sotsiaalmaksu deklaratsiooni andmete (TSD) ja Eesti Hariduse Infosüsteemiga (EHIS).

Andmete põhjal võib väita, et kui 2020. ja 2021. aasta võrdluses õpetajate sissetulekud praktiliselt ei muutunud, siis viimastel aastatel, eriti 2023. ja 2024. aastal on toimunud suuri hüppeid nii mediaanpalgas (joonisel 3.3.4 kasti keskel olev kriips) kui ka palgaerinevuses („vurrud“ ehk jooned, mis näitavad lihtsustatult öeldes 2/3 vaatlusi). Kast-vurrud-graafikutel iseloomustab kast 50% vaatlusi ehk kasti suurus näitab erinevust poolte õpetajate palkades (mida pikem kast, seda erinevamad). Näiteks erinevad kutsekooliõpetajate palgad rohkem kui gümnaasiumi või põhikooliõpetajate palgad. Samas on nad ühtlasemalt jaotunud, nii et mediaan on võrdlemisi kasti keskel. Kõik kolm graafikut joonisel 3.3.4 näitavad selget sesoonsust kahel perioodil – juunis ja detsembris makstakse kas lisatasusid või puhkuserahasid.

Lisa 2. Õppejõudude ja õpetajate palkade võrdlus

Ülikoolid on väitnud, et õppejõud panustavad ühiskondlikku hüvesse palju rohkem, kui ülikooli rahakott maksta võimaldab, mistõttu õppejõudude palgad jäävad riikliku alarahastuse tõttu isegi madalamaks kui õpetajatel.23

Andmed näitavad, et õpetajad teenivad keskmiselt siiski vähem kui akadeemilised töötajad. 2023. aasta oktoobri võrdluses teenis õppejõud (hoolimata positsioonist ülikoolis) 41% ehk 971 eurot rohkem kui õpetaja. Ometi on üpris palju õppejõude, kes teenivad õpetajatest madalamat sissetulekut (vt joonis 3.3.5).

Näeme, et õpetajate keskmiste kuiste väljamaksete erinevus on olemas õpetamistasemete kaupa, madalaimad on palgad kutsehariduses ja kõrgeimad gümnaasiumiõpetajatel. Siiski ei ole need erinevused statistiliselt olulised ja ei ole tõsi, et ülikooli õppejõud teenib keskmiselt vähem kui õpetaja. Paraku on see vaid keskmiste gruppide võrdlus, mis sisaldab ka väga kõrgelt tasustatud professoreid ja uurimisgruppide juhte. Joonisel 3.3.6 on toodud ülikooli õppejõudude palgavõrdlus gümnaasiumiõpetajatega. Sellel on näidatud, kui palju teenib peamiselt klassi ees seisev lektor sarnases, aga ülevaatlikkuse mõttes aastases võrdluses. On näha, et õpetajate keskmine palk võib tõesti olla kõrgem, kuid statistiliselt mitte oluliselt kõrgem mitmete ülikoolitöötajate, nagu assistentide, lepinguliste õppejõudude (kategooria 0) ja magistrikraadiga õppejõudude (kategooria 5 õpetaja) palkadest.

Lisa 3. Õpetajate lisateenistus

Umbes kolmandikul registreeritud õpetajatest on võlaõiguslik leping (VÕS) (joonis 3.3.7). Õpetajatel võib lepinguid olla ka mitu, millest mõni on võlaõiguslik. Aastal 2023 on õpetajate töötasu oluliselt tõusnud, kogutasu 20%, kuid võlaõiguslike lepingute tasu keskmiselt vähem ehk 10% (joonis 3.3.2). Võlaõigusliku lepinguga õpetajate osakaal muutunud ei ole, kuigi selliste lepingutega õpetajate arv on jõudnud üle 10 000 õpetaja. Ei ole teada, kas võlaõiguslik leping on õpetajal lisatöö tegemiseks või põhikohal töötamisel. Võlaõiguslike lepingute lisatasu on püsinud ligikaudu 9% juures kogupalgast.

Lisa 4. Õpetajate töökoormus

Vähem kui pooltel (48% aastal 2023) on ainult üks tööleping (joonis 3.3.8). Ligikaudu 35% õpetajatest teeb aasta jooksul vähemalt korra lisatööd mõne töölepingu alusel (sh võlaõiguslik leping). Õpetajate arv on aastatega küll kasvanud, kuid mitme töölepinguga õpetajate osakaal on olnud stabiilne.

Enamik õpetajaid, 55–58%, töötab ligikaudu täiskoormusega (0,95–1,05) (joonis 3.3.9). Umbes 30% õpetajaid töötab alla 0,8 koormusega ning 8–9% koormusega 0,8–0,95. Võimalik, et neil õpetajatel on lisakoormus mõnel teisel pedagoogide registris mitte kajastuval ametikohal. Mõõdame ainult deklareeritud koormust, mis võib erineda tegelikust töömahust.

Lisa 5. Õpetajate vanus

Pedagoogide registris olevate ja õpetajana töötavate isikute arv on aastatel 2017–2023 oluliselt kasvanud (joonis 3.3.10). Lisaks näeme jooniselt 3.3.11, et kiiremini kasvab üle 50-aastaste õpetajate osakaal, kusjuures alla 40-aastaste õpetajate osakaal on aastatel 2020–2023 püsinud peaaegu muutumatuna. Märgata on üle 70-aastaste õpetajate osakaalu kasvu ning samal ajal asuvad õpetajakoolituse lõpetanud enam tööle erialal.

Viidatud allikad